Article Post on 21 December 2020

La transposition italienne de la Directive sur la distribution des produits d’assurance : ACTE III

_À seulement quelques mois du lever de rideau sur son processus de révision, programmé pour 2021, l’Insurance Distribution Directive a été complètement transposée en Italie au cours de la saison estivale.

Après sa transposition au niveau de législation nationale primaire et une règlementation d’exécution partiellement adoptée avant l’entrée en vigueur de la Directive sur la distribution des produits d’assurance (ci-après « IDD »), il a fallu attendre l’été 2020 pour que il Bel paese dispose d’un cadre réglementaire complet. Dans ce contexte, l’IVASS, Autorité italienne de surveillance du secteur d’assurance, avait publié le 23 septembre 2019 deux documents de consultation : le premier établissant des règles en matière de gouvernance et de contrôle de produits d’assurance et le deuxième, portant modification de la règlementation d’exécution adoptée en 2018.

Simultanément la CONSOB, Autorité italienne de surveillance des marchés financiers, avait publié le document de consultation portant modification au Livre IX de son règlement Intermédiaire dédié à la «Mise en oeuvre, offre et conseil de produits financiers émis par les entreprises d’assurance». La clôture des consultations visant à  recueillir les observations des opérateurs de secteur ainsi que les associations des consommateurs sur les matières que chacune des autorités de contrôle était appelée  à adopter, aurait dû conclure –à l’égard des IBIPs- la transposition de la Directive IDD et en permettre l’application à dater du printemps 2020.

Le résultat de la consultation IVASS– CONSOB a tardé et le délai a été prolongé une première fois afin d’octroyer aux professionnels plus de temps pour formuler leurs nombreuses observations puis une seconde fois en raison de la pandémie Covid-19 accompagnée du confinement. À plus de deux années de son exorde, le processus d’intégration nationale de la Directive IDD a donc été achevé par l’adoption de mesures distinctes émanant de la CONSOB et de l’IVASS en fonction de leurs compétences respectives. 

Ces interventions ont maintenu la double voie de la surveillance de l’activité de distribution des IBIPs avec d’un côté la CONSOB, responsable du respect des règles de conduite des sujets autorisés à la distribution d’assurance (les « SADA »), et d’un autre côté l’IVASS, chargée de veiller sur la conduite des intermédiaires d’assurances traditionnels. Bien qu’harmonisées, les règles de conduite pour la distribution des IBIPs restent séparées : celles émanant de la CONSOB à l’égard des  SADA et celles émanant de l’IVASS adressées aux agents et courtiers d’assurance. Les amendements entreront en vigueur le 31 mars 2021, exception faite pour  certaines dispositions en matière d’incitations pour lesquelles les intermédiaires traditionnels disposeront d’une année supplémentaire pour s’y conformer. 

D’une manière générale, les modifications apportées par les interventions règlementaires concernent :

  • la révision des obligations d’information contractuelle et précontractuelle à l’égard du souscripteur,
  • la mise en place d’un flux d’informations « structuré » entre l’entreprise d’assurance et l’intermédiaire ou entre les intermédiaires, permettant le respect des obligations  d’information vis-à-vis du souscripteur,
  • la mise en place d’une discipline plus détaillée du processus d’approbation des produits d’assurance ainsi que leur distribution,
  • la prévision des règles plus strictes d’inspiration MIFID relative à l’activité de conseil et le régime des incitations en fonction de la nature et/ou de la complexité des produits offerts.

Sans prétendre à une analyse détaillée de la réforme, l’objectif de cet article est de fournir une illustration rapide des différentes nouveautés réglementaires permettant
aux opérateurs communautaires de comprendre l’impact sur leur modèle d’activité, les différences majeures au regard des guidelines européennes ainsi que les règles nationales.

I. Obligation d’information

Dans un souci de rationalisation ainsi que du rapprochement aux obligations d’information précontractuelle adoptées par la distribution bancaire, la décision IVASS 97/2020 offre une reformulation complète des modèles des documents d’information à livrer au client avant la souscription de la proposition d’assurance. Les  changements visent d’une part à simplifier le contenu des informations par l’agrégation d’informations cohérentes et d’autre part à rationaliser la manière dont la  documentation précontractuelle doit être fournie.

Le Règlement 40/2018 modifié distingue les informations concernant le distributeur qui ne changent pas du fait de la conclusion de plusieurs contrats d’assurance avec le même preneur (les informations de nature soi-disant « statique ») de celles relatives au produit et qui varient donc pour chaque contrat (les informations de nature « dynamique »). Afin de réduire la quantité d’informations à fournir au souscripteur avant la conclusion d’un contrat, l’IVASS impose de diviser la fourniture des  informations « statiques » dues à la signature du premier contrat d’assurance des informations « dynamiques » répétées à chaque souscription de contrat. 

Concernant l’information contractuelle, le Règlement 41/2018 modifié, se prononce sur l’application des règles relatives aux relevés de compte à tous les produits IBIP. Ceux-ci doivent prévoir un rapport analytique sur les coûts et les frais (y compris les coûts de distribution) actuellement prévus uniquement pour les contrats en unités de compte. L’autorité de contrôle demande également d’inclure dans le rapport annuel une illustration montrant l’effet cumulé des coûts sur la rentabilité du produit.

II. Un flux d’information accru entre distributeurs

Pour permettre aux entreprises d’assurance de disposer de toutes les informations nécessaires pour fournir un état annuel des comptes complet avec tous les coûts et  charges liés à l’activité de distribution, la nouvelle réglementation prévoit l’obligation pour les intermédiaires de fournir à l’entreprise d’assurance, sur instruction de celle-ci, toutes les données utiles.

Cette obligation persiste également en cas de « collaborations horizontales » entre intermédiaires. Ce genre d’accords a été introduit dans le secteur de l’assurance  en 2012 et règlementé pour la première fois par l’article 42 du Règlement IVASS 40/2018. Bien que toute récente, les règles relatives aux collaborations horizontales ont été modifiées en instaurant de nouvelles obligations visant à améliorer et à étoffer les échanges entre les entreprises d’assurance et leurs intermédiaires ; elles imposent également un accord écrit reprenant le rôle joué par chacun dans la chaine de distribution. Avec une communication mieux structurée, le régulateur souhaite garantir d’un côté le respect de l’obligation de fournir au client une information précontractuelle correcte et exhaustive, notamment au regard de la rémunération perçue au titre de la distribution du produit, et d’un autre côté la transmission à l’entreprise d’assurance des informations nécessaires à la formulation du rapport à délivrer au souscripteur au moins une fois par an.

III. Règlement IVASS 4 aout 2020, n.45

Un flux d’information plus organisé est requis également par les nouvelles dispositions relatives aux exigences en matière de gouvernance et de contrôle des produits d’assurance (ci-après « POG »). Par ce nouveau Règlement, l’IVASS a adopté une série de mesures pour que les obligations prévues par le Règlement délégué de la Commission européenne ne restent pas lettre morte. L’autorité italienne a enrichi les obligations européennes en matière de POG par des obligations supplémentaires et a libellé une liste d’éléments concrets à prendre en considération lors de la mise en place et de l’exécution du processus d’approbation du  produit ainsi que lors de sa révision.

Afin que les entreprises d’assurance et les intermédiaires soient en mesure de remplir correctement leurs obligations respectives, l’IVASS demande également de signer un accord écrit qui formalise la direction, le contenu, la périodicité et les modalités des échanges d’informations relatifs à l’exercice de leurs activités respectives. 

La mise à jour de la liste des règles d’intérêt général faisant défaut, il est opportun de signaler que le Règlement 45/2020 s’applique aussi bien aux intermédiaires exerçant en régime de libre établissement sur le territoire italien qu’aux entreprises communautaires dès lors qu’elles exercent sous forme de vente directe.

IV. L’activité de conseil et le régime des incitations

Le résultat le plus attendu de la consultation publique a probablement été celui relatif au régime des incitations et à l’activité de conseil, notamment pour la vente des IBIPs. Par rapport à ces sujets, les autorités de contrôle ont fait preuve de sensibilité aux commentaires des opérateurs, acceptant, au moins en partie, leurs demandes et modifiant en conséquence les textes des mesures en consultation.

La possibilité de vendre des produits non cohérentspar rapport aux exigences et besoins du client a été éliminée pour tout produit d’assurance. Seulement les IBIPs autres que les non complexes ont été soumis à une obligation de conseil. Les entreprises d’assurances seront tenues de fournir aux intermédiaires chargés de la distribution la liste des produits pour lesquels il existe une obligation de conseil. 

Afin de répondre aux besoins des professionnels sans contredire la volonté du législateur national pour lequel l’activité de conseil relative aux IBIPs ne doit pas peser financièrement sur le souscripteur lorsqu’elle est obligatoire, les autorités de contrôle ont admis la rémunération en cas de conseil au moment où l’intermédiaire fournit une évaluation périodique du caractère adéquat du produit.

Les dispositions en matière d’incitations ont été confirmées. Les intermédiaires et les entreprises d’assurance doivent se conformer aux conditions de la Directive MIFID  II et sa règlementation déléguée pour pouvoir payer ou recevoir des incitations en lien avec la distribution des IBIPs. 

En outre, à compter du 31 mars 2021, les entreprises d’assurance et les intermédiaires devront, avant la souscription de tout IBIP, communiquer au contractant, l’existence, la nature et le montant des  incitations ou, si le montant ne peut être déterminé, la méthode de calcul. Les distributeurs devront également informer le preneur des mécanismes de transfert des honoraires, commissions ou avantages monétaires ou non monétaires perçus pour l’activité de distribution et à rembourser au preneur. Si les distributeurs ne sont pas en mesure de quantifier le montant des incitations à recevoir ou à verser, ils seront obligés de divulguer le montant exact du paiement ou de l’avantage reçu. En cas d’incitations continues, les entreprises communiqueront au moins une fois par an, aux preneurs, le montant effectif des paiements ou prestations reçus. Une exception est tolérée en cas d’avantages non pécuniaires mineurs. 

En revanche, toute incitation sera interdite en cas d’activité de conseil indépendante. Les  entreprises et les intermédiaires devront donc transférer au client, aussi rapidement que possible après réception et intégralement, tous les droits, commissions et avantages pécuniaires reçus de tiers en lien avec la distribution.

V. Considérations finales

Une lecture critique du résultat des consultations publiques IVASS-CONSOB, partiellement rapporté ici, ne peut cacher une certaine déception concernant l’incapacité à surmonter la dualité de la réglementation et du contrôle exercé par les deux autorités de contrôle. Bien que la première phase de la transposition ait abouti à une  unification complète des dispositions sur l’information précontractuelle des IBIPs et la deuxième à une harmonisation satisfaisante des règles de conduite, il n’en reste pas moins que la distribution des IBIPs en Italie est toujours soumise à une double réglementation et à un double contrôle qui, inévitablement, diminuent l’accessibilité au marché pour les opérateurs communautaires.

Le cadre réglementaire issu de l’achèvement de la transposition italienne de la directive IDD apparait extrêmement complexe et plus difficile à comprendre et à maitriser par rapport à d’autres États membres.

Même si la mise à jour de la liste des règles d’intérêt général n’est pas encore disponible, il est possible déjà de constater que les autorités de contrôle, et en particulier l’IVASS, ont étendu aux entreprises et aux intermédiaires communautaires un certain nombre d’obligations qui ne s’appliquaient auparavant qu’aux distributeurs nationaux. Pour preuve, il suffit de prendre en considération le contrôle que les entreprises étrangères doivent exercer sur leur réseau de distribution italien, le rapport y afférant qu’elles doivent transmettre annuellement à l’IVASS et l’obligation de publier le rapport sur les activités de traitement des plaintes. Même l’éventuelle
confirmation par la mise à jour de la liste des règles d’intérêt général de l’application du règlement IVASS 45/2020 concernant le POG aux entreprises en distribution directe est contestable du fait de la remise en cause des principes communautaires du « Home country control ». 

Pour sa part la CONSOB a, dans l’exposé des motifs de la décision modifiant le Règlement Intermédiaires, confirmé que les dispositions de nature organisationnelle 
telles que les procédures internes, le contrôle de conformité et le traitement des plaintes, ne s’appliquent pas aux distributeurs communautaires compte tenu de la répartition des compétences entre les autorités des États membres d’origine et celles des États membres d’accueil.

Le constat que l’on peut faire est que la situation actuelle découle du passé législatif et réglementaire dualiste qui persiste encore aujourd’hui. Il faut toutefois reconnaître que les régulateurs italiens ont fait preuve d’une analyse juridique approfondie de la législation européenne accompagnée d’une volonté ferme de donner corps aux lignes directrices européennes en les adaptant au cadre réglementaire italien préexistant tout en les simplifiant et en tentant d’harmoniser au mieux les règles.

_Cet article a été rédigé sous la direction de Karine Vilret, Associée et précédemment publié dans AGEFI Luxembourg en décembre 2020.

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